DNA, despre modificarea Codului Penal şi graţiere

egislația penală trebuie să realizeze un echilibru între nevoia societății de a trage la răspundere toate persoanele care au săvârșit infracțiuni și drepturile fundamentale ale persoanelor cercetate ori aflate în executarea pedepselor aplicate, însă modificările propuse ar altera acest echilibru, scrie DNA în argumentare.

I. Referitor la propunerile de modificare a Codului penal și Codului de procedură penală

1) Se încalcă disp. art. 115 din Constituție privind delegarea legislativă
Art. 115 alin. 1 din Constituție prevede că Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.
Or, conform art. 73 alin. 3 lit. h) din Constituție, infracțiunile, pedepsele și regimul executării acestora se reglementează prin lege organică.
Mai mult, alin. 4 al art. 115 din Constituție arată că Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată.
În consecință, dezincriminarea, schimbarea conținutului constitutiv al unor infracțiuni și modificarea felurilor și limitelor pedepselor nu pot face obiectul ordonanței de urgență.

2) Se încalcă disp. art. 73 alin. 3 lit. i) din Constituție privind felul actului de modificare a Codului penal
Potrivit art. 73 alin. 3 lit. h) din Constituție, infracțiunile, pedepsele și regimul executării acestora se reglementează prin lege organică.

3) Se depășesc limitele motivelor din preambul
Deși în preambul se invocă existența deciziilor Curții Constituționale nr. 603/2015 și 405/2016, modificările ce se doresc a fi operate depășesc cele statuate de instanța de contencios constituțional.
Prin decizia Curții Constituționale nr. 603/2015 s-a constatat că sintagma „raporturi comerciale” din cuprinsul dispozițiilor art. 301 alin. 1 din Codul penal este neconstituțională. Însă, prin proiectul de ordonanță de urgență se înlătură din norma de incriminare și variantele alternative „pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de foloase de orice natură”.
Totodată, prin decizia Curții Constituționale nr. 405/2016 s-a constatat că dispozițiile art. 246 din Codul penal din 1969 și ale art. 297 alin. 1 din Codul penal sunt constituționale în măsura în care prin sintagma „îndeplinește în mod defectuos” din cuprinsul acestora se înțelege „îndeplinește prin încălcarea legii”. Însă, prin proiectul de ordonanță de urgență se tinde la modificarea mult mai amplă a textului incriminator prin limitarea urmărilor la producerea unui singur rezultat (paguba materială), introducerea unui prag cantitativ (mai mare de 200.000 lei), adăugarea unei condiții de tragere la răspundere penală (plângerea prealabilă) și schimbarea regimului sancționator (reducerea semnificativă a pedepsei închisorii și inserarea pedepsei alternative a amenzii).
În același timp, se limitează efectele denunțului, aspect necuprins în preambulul proiectului ordonanței de urgență.

4) Se încalcă jurisprudența Curții Constituționale
Potrivit Deciziei Plenului Curții Constituționale nr. 1/1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunțate în cadrul controlului de constituționalitate, puterea de lucru judecat ce însoțește actele jurisdicționale, deci și deciziile Curții Constituționale, se atașează nu numai dispozitivului, ci și considerentelor pe care se sprijină acesta. Astfel, Curtea reține că atât considerentele, cât și dispozitivul deciziilor sale sunt general obligatorii, potrivit dispozițiilor art. 147 alin. 4 din Constituție, și se impun cu aceeași forță tuturor subiectelor de drept.
În considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 265/2014 (M. Of. 372/20.05.2014), referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 5 din Codul penal, se rețin următoarele:
– „Adoptarea noului Cod penal a fost impusă din punct de vedere teleologic de rațiuni a căror sorginte publică este dată atât de reglementările adoptate la nivelul Uniunii Europene pentru realizarea spațiului comun de libertate, securitate și justiție, cât și de noua filosofie penală a statului român” (pct. 35);
– intenția legiuitorului rezultă și din Expunerea de motive a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal, potrivit căreia, «Într-un stat de drept, întinderea și intensitatea represiunii penale trebuie să rămână în limite determinate, în primul rând, prin raportare la importanța valorii sociale lezate pentru cei care înfrâng pentru prima oară legea penală, urmând să crească progresiv pentru cei care comit mai multe infracțiuni înainte de a fi definitiv condamnați și cu atât mai mult pentru cei în stare de recidivă. De aceea, limitele de pedeapsă prevăzute în partea specială trebuie corelate cu dispozițiile părții generale, care vor permite o agravare proporțională a regimului sancționator prevăzut pentru pluralitatea de infracțiuni.» (pct. 36)
Intenția legiuitorului exprimată în expunerea de motive a noului cod penal, act normativ pentru elaborarea căruia au lucrat mulți specialiști din domeniul dreptului penal și pe o perioadă de timp îndelungată, precum și politica penală a statului român nu se pot schimba atât de repede încât să se impună de urgență atenuarea reprimării abuzurilor și neglijențelor în serviciu și a conflictelor de interese.
În considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 2/2014 (M. Of. 71/29.01.2014), cu privire la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. I pct. 5 și art. II pct. 3 din Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative și a articolului unic din Legea pentru modificarea art. 253¹ din Codul penal, se constată că: „Prin modificările operate, legiuitorul a afectat protecția penală acordată unor valori sociale deosebit de importante. Fenomenul corupției este considerat a fi una dintre cele mai grave amenințări cu privire la instituțiile statului de drept, democrație, drepturile omului, echitatea și justiția socială, cu efecte negative asupra activității autorităților și instituțiilor publice și asupra funcționării economiei de piață. Corupția se constituie într-un obstacol al dezvoltării economice a statului și compromite stabilitatea instituțiilor democratice și fundamentul moral al societății. În consecință, în ultima perioadă, politica penală declarată a statului a fost aceea de a intensifica eforturile în scopul adoptării unor acte normative în materia combaterii corupției, care, printre altele, să prevadă incriminarea coordonată a tuturor infracțiunilor de corupție la toate nivelurile autorităților și instituțiilor statului.”
În considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 573/2011 (M. Of. 363/25.05.2011), referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 74¹ din Codul penal de la 1968, se reține că în jurisprudența Curții s-a statuat în mod constant că situațiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie să difere în esență pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv și rezonabil (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 423/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 22 iunie 2007); stabilirea unui criteriu, aleatoriu și exterior conduitei persoanei, este în contradicție cu principiul egalității în fata legii, consacrat de art. 16 alin. 1 din Constituție, conform căruia, la situații egale, tratamentul juridic aplicat nu poate fi diferit.
Este de remarcat că Strategia Națională de Apărare a Țării pentru perioada 2015-2019 prevede la pct. 59 că unul dintre riscurile la adresa apărării și securității îl reprezintă nerealizarea obiectivelor de dezvoltare a României, care poate fi generată, între altele, de proliferarea corupției.
Strategia Națională de Apărare a Țării pentru perioada 2015-2019 așază corupția în categoria vulnerabilităților, arătând că aceasta vulnerabilizează statul, generează prejudicii economiei și afectează potențialul de dezvoltare a țării, buna guvernanță, decizia în folosul cetățenilor și comunităților, precum și încrederea în actul de justiție și în instituțiile statului, iar în plan extern, persistența corupției are impact negativ asupra credibilității și imaginii țării noastre.
Strategia Națională de Apărare a Țării pentru perioada 2015-2019 stabilește la pct. 75 că identificarea și semnalarea actelor de corupție constituie una dintre direcțiile de acțiune și principalele modalități de asigurare a securității naționale, în dimensiunea de infirmații, contrainformații și de securitate.
Strategia Națională Anticorupție pe perioada 2016-2020, aprobată prin H.G. nr. 583/2016, subliniază la pct. 1.2. corelarea cu alte politici naționale și sectoriale, respectiv că, în arhitectura politicilor publice naționale, Strategia Națională Anticorupție ocupă un loc important, la intersecția mai multor politici publice, reprezentând la rândul său o politică sectorială prin raportare la Strategia Națională de Apărare a Țării pe perioada 2015-2019, care, de altfel, identifică în mod direct corupția ca pe un risc și o vulnerabilitate importantă.
Totodată, cu prilejul pronunțării Deciziei nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, Curtea Constituțională a statuat că „urgența reglementării nu echivalează cu existența situației extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza și pe calea procedurii obișnuite de legiferare.”
Invocarea Directivei UE 2016/343 și a Consiliului din 9 martie 2016 ca temei al fundamentării proiectului de OUG privind modificarea Codului penal și de procedură penală este complet eronată. Conform Capitolului I, art. 1 din Directivă, Directiva prevede norme minime comune cu privire la anumite aspecte privind prezumția de nevinovăție în cadrul procesului penal, respectiv dreptul de a fi prezent în cadrul procedurilor penale, și în niciun caz nu face referire la grațiere sau la conținutul incriminator al unor infracțiuni.
Pe cale de consecință invocarea art. 8, al. 4 din Directivă, ca temei al modificării unor acte normative prin OUG, apare ca fiind chiar nelegală. Conform art. 14, al. 1 din Directivă, transpunerea Directivei are ca termen data de 01.04.2018, ceea ce permite aprecierea că graba cu care s-a procedat la modificările legislative are un cu totul alt temei decât respectarea întocmai a directivei invocate.
Suplimentar, arătăm totodată că potrivit art. 14, al. 1 și 2 din Directivă, statele membre au obligația de a trimite Comisiei textul principalelor dispoziții de drept intern pe care le adoptă în domeniul reglementat de directivă. Este interesant de aflat dacă Statul Român sau Guvernul României a comunicat Comisiei aceste aspecte.
Prin noile modificări aduse apreciem că nu se realizează o punere în acord a dispozițiilor legale cu considerentele deciziei 405/2016 a Curții Constituționale, pentru următoarele considerente:
Expunerea de motive nu explică această apreciere a reducerii gradului de pericol social al faptelor încadrabile în art. 297 care să justifice posibilitatea pedepsirii cu amendă. Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, adoptată la New York la 31.10.2003 și ratificată de România, impune necesitatea incriminării abuzului de funcție. Atunci când vorbim despre exercitarea abuzivă a funcției de către un funcționar public, avem de-a face cu încălcarea atât a legii, cât și a principiilor etice care ar trebui să guverneze activitatea oricărui funcționar public. Un funcționar public care, cu intenție, nu îndeplinește un act sau îl îndeplinește încălcând legea acționează fără a respecta cerințele de integritate.

5) În acest context, referitor la infracțiunea de abuz în serviciu, reducerea pedepsei nu este justificată. Prin stabilirea unei pedepse cuprinse între 6 luni și 3 ani sau amendă, din punct de vedere sancționator, abuzul în serviciu este echivalentul, de exemplu, al furtului sau al falsului în înscrisuri sub semnătură privată, dar este mai puțin gravă decât falsul material în înscrisuri oficiale săvârșit de un funcționar public.
Expunerea de motive nu explică această apreciere a reducerii gradului de pericol social al faptelor încadrabile în art. 297 care să justifice posibilitatea pedepsirii cu amendă. Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției, adoptată la New York la 31.10.2003 și ratificată de România, impune necesitatea incriminării abuzului de funcție. Atunci când vorbim despre exercitarea abuzivă a funcției de către un funcționar public, avem de-a face cu încălcarea atât a legii, cât și a principiilor etice care ar trebui să guverneze activitatea oricărui funcționar public. Un funcționar public care, cu intenție, nu îndeplinește un act sau îl îndeplinește încălcând legea acționează fără a respecta cerințele de integritate.
Prin sancționarea infracțiunii de abuz în serviciu la pedeapsa cu închisoare alternativ cu pedeapsa amenzii practic se conduce spre derizoriu conduita abuzivă a funcționarului în exercitarea atribuțiilor de serviciu. Ca măsură de constrângere, pedeapsa are pe lângă scopul său represiv și o finalitate de exemplaritate, ea concretizând dezaprobarea legală și judiciară, atât în ceea ce privește fapta penală săvârșită, cât și în ceea ce privește comportamentul inculpatului. Ca atare pedeapsa și modalitatea de executare a acesteia trebuie individualizate în așa fel încât inculpatul să se convingă de necesitatea respectării legii penale și să evite în viitor săvârșirea de fapte penale. Funcțiile de constrângere și de reeducare și scopul preventiv al pedepsei, pot fi realizate numai printr-o justă individualizare a sancțiunii, care să țină seama de persoana căreia îi este destinată, pentru a putea fi determinată să se schimbe, în sensul adaptării la condițiile socio-etice impuse de către societate.
O reacție blândă față de acest gen de fapte ar face ineficientă lupta împotriva fenomenului de corupție și ar genera neîncredere în capacitatea justiției de a reacționa la astfel de fenomene, punându-se în pericol ordinea publică.
Trebuie menținută actuala abordare mult mai restrictivă prin care se sugerează faptul că orice încălcare abuzivă, chiar și minimă, prin care se aduce o încălcare a intereselor legitime ale unei persoane este incriminată penal. Condiționarea existenței infracțiunii de un anumit prejudiciu vine în contradicție cu garantarea dreptului la acces al persoanelor la un proces penal, întrucât s-ar limita sau chiar îngrădi dreptul persoanelor vătămate de a formula plângeri penale și de a obține repararea prejudiciului în cadrul procesului penal, cu consecința obligării acestora de a se adresa instanțelor civile, urmată de obligarea acestora la plata unor taxe judiciare de timbru (uneori exagerat de mari sau imposibil de achitat).
O asemenea modalitate de incriminare ar constitui o veritabilă încurajare pentru comiterea repetată de către funcționari, cu intenție a unor fapte de abuz în serviciu, care ar provoca prejudicii apropiate valoric de plafonul respectiv, dar care nu l-ar depăși, în vederea obținerii pentru sine sau pentru altul de foloase materiale, în condițiile în care asemenea exercitări ilegale ale funcției ar putea atrage cel mult răspunderea disciplinară și civilă; de altfel, apreciem că în contextul socio-economic actual, un prejudiciu (suportat de către persoana vătămată) și respectiv un folos (obținut de către funcționar sau de către altul) de 200.000 lei nu reprezintă o chestiune deloc neglijabilă ori cu o gravitate atât de redusă încât să excludă antrenarea răspunderii penale.
Limita prejudiciului – raportat la existența unui anumit cuantum – ar scoate în afara ilicitului penal faptele săvârșite cu ocazia unor achiziții directe făcute de autorități (prin fragmentarea/împărțirea valorii contractului până la limita la care aceasta ar fi infracțiune).
Există consecințe inclusiv în privința termenului de prescripție a răspunderii penale datorită diminuării termenelor de pedeapsă, în sensul împlinirii rapide a acestora.
Un alt neajuns major al proiectului supus dezbaterii este înlăturarea pedepsei complementare a interzicerii exercitării dreptului de a ocupa o funcție publică, de care de altfel funcționarul se folosește, prin ipoteză, pentru comiterea infracțiunii.
Eliminarea din elementele constitutive ale sintagmei referitoare la producerea unei vătămări persoanelor ar conduce la imposibilitatea tragerii la răspundere penală în condițiile în care cuantumul pagubei suferite ar fi mai mic decât limita prevăzută de lege.
O altă modificare propusă se raportează la faptul că urmărirea penală a faptei de abuz în serviciu să se realizeze doar la plângere prealabilă. Acest punct de vedere îl apreciem ca fiind total greșit, deoarece interesul societății este ca persoana care a săvârșit o infracțiune să fie identificată, judecată, condamnată și să-și execute pedeapsa, iar interesele individuale ale persoanelor, sunt ca niciunul dintre drepturile și interesele lor să nu fie încălcat prin conduita abuzivă a persoanelor însărcinate cu desfășurarea unor anumite atribuții de serviciu. Pe de altă parte, în cele mai multe cazuri formularea unei astfel de plângeri este imposibil de realizat în condițiile în care subiectul pasiv este Statul, respectiv unitățile administrativ teritoriale, servicii publice reprezentate de însuși făptuitorul care nu are nici un interes să se defere justiției.
Va exista, de asemenea, un arbitrariu care decurge chiar din specificul instituției plângerii prealabile așa cum sunt definite la disp. art. 297 alin. 2 C.p.p. dacă conducătorul persoanei vătămate ar trebui să sesizeze o astfel de infracțiune și dorește să evite răspunderea penală pentru paguba creată de un anume funcționar, va putea în mod arbitrar să mușamalizeze această situație.
Existenta plângerii prealabile ca si condiție de procedibilitate și pedepsibilitate este în contradicție majoră cu gravitatea faptei raportat, cel puțin, la cuantumul pagubei materiale mai mare de 200.000 lei. Aceasta ar limita drastic posibilitatea de intervenție a organelor statului în restabilirea echilibrului social în cazul în care persoana vătămată ar alege să rămână în pasivitate. În altă ordine de idei, acest gen de fapte pot fi descoperite la un interval de timp considerabil de la data săvârșirii lor cu implicații majore asupra aplicării dispozițiilor art. 296 C.p.p. privind termenul de introducere a plângerii prealabile.
Prin noua reglementare va fi încurajată conduita abuzivă a funcționarilor, incorectitudinea, imoralitatea, lipsa de onestitatea și de probitatea a acestora în soluționarea unor drepturi și interese ale persoanele fizice sau juridice.
Sub aspectul sesizării infracțiunii vor fi lipsite de dreptul material la acțiuni: Curtea de Conturi a României, Direcția Generală Antifraudă /ANAF; Corpul de control al Primului Ministru, corpurile de control constituite la nivelul ministerelor, organele Ministerului de Interne, organele de urmărire penală.
Sintagma „exercitarea serviciului” presupune un cadru general care ar putea lăsa loc de interpretare în situații concrete; ar trebui să se mențină interpretare „în exercitarea atribuțiilor de serviciu” întrucât reprezintă un cadru determinat, ușor de delimitat și care nu vine în contradicție cu considerentele Deciziei CC 405/2016.
Nu se poate face abstracție nici de împrejurarea că modificarea proiectată aruncă în derizoriu infracțiunea de abuz în serviciu, plasând-o pe același palier cu infracțiuni precum cele de amenințare ori la regimul circulației pe drumurile publice, deși, cel puțin în istoria recentă, a provocat pagube incomensurabile patrimoniilor publice.
Impactul acestor modificări pentru cauzele aflate pe rolul instanțelor de judecată în care au fost cercetați inculpați pentru infracțiunea de abuz în serviciu este unul major și poate lipsi de eficiență anchetele penale desfășurate de structura noastră de parchet în urma cărora aceștia au fost deduși judecății, anchete ce au presupus efectuarea unui volum important de acte procedurale și implicarea unor numeroase instituții ale statului cu atribuții în domeniu.
De altfel, aceste modificări ar avea un impact negativ asupra mediului concurențial de afaceri în ceea ce privește modalitatea de atribuire a unor contracte de achiziții publice și ar crea premisele unor încălcări ale legii nesancționate de legislația penală.

6) Apreciem greșită dezincriminarea infracțiunii de neglijență în serviciu, rațiunea incriminării actuale a acestei infracțiuni este similitudinea cu abuzul în serviciu, singura diferență fiind sub aspectul laturii subiective, respectiv intenție pentru abuzul în serviciu și culpă pentru infracțiunea de neglijență în serviciu. Dacă un funcționar nu îndeplinește din culpă un act și se produc grave pagube materiale, vătămări ale drepturilor unor persoane/entități, angajarea răspunderii penale nu mai e posibilă .
Nu se arată nici un motiv pentru care neglijența în serviciu nu mai prezintă pericol social.

7) În cazul conflictului de interese prin noua formă de reglementare propusă practic a fost eliminată sintagma: „sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale ori de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de foloase de orice natură”.
Forma actuală a incriminării conflictului de interese are ca scop crearea premiselor legale desfășurării activităților de serviciu și exercitării funcțiilor și demnităților publice într-un cadru de imparțialitate și integritate, pentru a asigura încrederea cetățenilor în autoritățile și instituțiile statului.
Prin incriminarea acestor fapte se garantează desfășurarea de către funcționarul public a activității sale profesionale cu un înalt grad de probitate morală astfel încât implicarea acestuia în luarea unor decizii trebuie să nu aibă ca finalitate satisfacerea unui interes contrar, respectiv să se împiedice conduita funcționarul public care pus în situația de a alege între interesele sale private sau ale unor persoane apropiate lui și interesele instituției publice pe care o reprezintă să nu fie tentat să acționeze în favoarea celor dintâi.
Prin decizia nr.603 /2015 a Curții Constituționale a fost admisă excepția de neconstituționalitate și s-a constatat că sintagma „raporturi comerciale” din cuprinsul dispozițiilor art. 301 alin. (1) din Codul penal este neconstituțională.
Rațiunea instanței de contencios constituțional a fost aceea că noțiunea de raport comercial nu mai este expres definită prin legislația în vigoare, ca urmare a abrogării, prin dispozițiile art. 230 lit. c) și i) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011, a Codicelui de comerț din 1887 și a Codului comercial Carol al II-lea, și nici nu poate fi dedusă prin interpretarea dispozițiilor civile în vigoare, întrucât aceasta este folosită într-un alt context și în mod izolat, spre exemplu, în cuprinsul prevederilor art. 2557 din Codul civil referitor la raporturile de drept internațional privat.
De asemenea, art. VII din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 79/2011 pentru reglementarea unor măsuri necesare intrării în vigoare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 696 din 30 septembrie 2011, prevede că la data intrării în vigoare a Legii nr. 287/2009, republicată, sintagma „contract comercial” sau „contracte comerciale” se înlocuiește cu sintagma „contract civil” sau, după caz, „contracte civile”, iar sintagma „contracte sau acte de comerț”, cu termenul „contracte”.
Așadar, dacă până la intrarea în vigoare a Codului civil, la 1 octombrie 2011, noțiunea de „raport comercial” avea un înțeles normativ determinat și determinabil prin prisma dispozițiilor Codului comercial, în prezent această noțiune nu își mai poate găsi aplicabilitatea, având în vedere transformările profunde și structurale operate la nivelul Codului civil. Întrucât Codul penal actual a intrat în vigoare la un moment ulterior Codului civil, acesta, atunci când se raportează la noțiuni specifice dreptului civil, trebuie să o facă prin utilizarea unor termeni și noțiuni proprii dreptului pozitiv și nu prin recurgerea, fără o motivare justă, la termeni și noțiuni autonome, atunci când situația normativă nu o impune.
Pentru acest motiv, Curtea a constatat că sintagma „raporturi comerciale” din cuprinsul dispozițiilor art. 301 alin. (1) din Codul penal este lipsită de claritate și previzibilitate, nepermițând determinarea exactă a conținutului constitutiv al infracțiunii de conflict de interese.
Nu se impune introducerea condiției ca foloasele patrimoniale să fie „necuvenite”, atâta timp cât prin Decizia CC 603/2015 pentru considerentele reținute în Decizia nr. 2 din 15 ianuarie 2014, aceasta a reținut că noțiunea de folos patrimonial din cuprinsul art. 301 alin.(1) din Codul penal are în vedere orice tip de folos patrimonial și nu doar folosul patrimonial necuvenit.
Deși, prin noile modificări legislative din dreptul material penal se urmărește, așa cum se precizează în mod expres în Expunerea de motive, că se dorește doar punerea în acord a dispozițiilor legale cu deciziile Curții Constituționale, în realitate prin forma propusă sunt înlăturate în mod greșit și raporturile de muncă ca obiectul material al infracțiunii de conflict de interese, raporturi care sunt reglementate în Codul muncii, în sensul că raporturile de muncă sunt relațiile juridice care iau naștere între persoane fizice, pe de o parte, și persoane fizice sau juridice, după caz, pe de altă parte, ca urmare a prestării unei anumite munci de către cele dintâi, în folosul celor din urmă, care, la rândul lor, se obligă să remunereze munca prestată și să creeze condițiile necesare prestării acesteia. Existența relației de muncă nu depinde de denumirea pe care părțile o dau convenției pe care o încheie, ci de condițiile de fapt în care este prestată activitatea.
Prin urmare, subiectele raportului juridic de muncă sunt angajatorul și salariatul (angajatul). Având în vedere art. 1 din Codul muncii, raporturile de muncă ce au la bază contractul individual de muncă își găsesc reglementarea de drept comun în conținutul normativ al acestui cod [conform alin. (1) al art. 1], iar celelalte categorii de raporturi de muncă sunt reglementate prin legi speciale, Codul muncii fiind aplicabil și acestora în măsura în care reglementările speciale nu conțin dispoziții specifice derogatorii [alin. (2) al art. 1]. Aceste din urmă categorii de raporturi de muncă vizează funcționarii publici, magistrații, militarii, membrii cooperatori și personalul cultelor religioase.
Considerăm că modificările preconizate reduc drastic și fără nicio motivare serioasă aplicabilitatea reală, precum și posibilitatea organelor de judiciare de a descoperi, proba și sancționa asemenea fapte, prin eliminarea din incriminarea a ipotezelor în care funcționarul, prin actul îndeplinit sau decizia la care participa, obținea foloase patrimoniale pentru persoana cu care se afla în raporturi de muncă sau de la care beneficia de foloase de orice natură, ambele situații frecvent întâlnite în practică.
Noua incriminare a acestei infracțiuni face imposibilă sancționarea funcționarului care, de exemplu, atribuie contracte unei persoane de la care beneficiază, ca particular, de foloase, ceea ce reprezintă o gravă încălcare a standardelor de integritate pe care funcționarii trebuie să le respecte și care poate constitui o formă de mascare a mitei date tocmai pentru atribuirea contractului respectiv.
O altă modificare susceptibilă să ridice probleme în ceea ce privește caracterul efectiv al interdicției prevăzute de art. 301 C.pen. este și cea privind caracterul necuvenit al folosului obținut pentru soț, rudă sau afin, inexistentă în actuala reglementare. Astfel, în ipoteza în care funcționarul atribuie un contract finanțat din fonduri publice soțului său, cel dintâi se va putea apăra susținând că soțul său a efectuat prestația la care s-a obligat astfel încât folosul nu are un caracter necuvenit, ceea ce evident că este inacceptabil într-un stat de drept în care trebuie apărată și respectată, în primul rând, aparența de corectitudine și integritate a funcționarilor publici. În această situație apreciem ca fiind excesivă și această noua reglementare.
Prin excluderea infracțiunilor de conflict de interese, dar și a neglijenței în serviciu (care se propune a fi abrogată) se restrânge sfera subiecților activi cărora li se aplică textul art. 301 Cod penal, respectiv doar la acele persoane care au calitatea de funcționar public.
Această restrângere este excesivă, în condițiile în care prin decizia nr.603/2015 a Curții Constituționale a fost admisă excepția de neconstituționalitate și s-a constatat sintagma „ori în cadrul oricărei persoane juridice” din cuprinsul dispozițiilor art. 308 alin. (1) din Codul penal, cu raportare la art. 301 din Codul penal, este neconstituțională, instanța de contencios constituțional neimpunând o modificare a textului de lege în forma propusă.
Apreciem soluția propusă ca fiind abuzivă, în condițiile în care dispozițiile art. 301 alin. (1) din Codul penal, ce reglementează conflictul de interese, în mod necesar și evident, nu pot fi disociate de prevederile art. 308 alin. (1) din Codul penal, referitoare la infracțiuni de corupție și de serviciu comise de alte persoane, întrucât acestea din urmă incriminează, de asemenea, fapte de corupție și de serviciu, cu referire și la art. 301 din Codul penal. Astfel, potrivit actualei reglementări, pot avea calitatea de subiect activ al infracțiunii de conflict de interese, prevăzută la art. 301 din Codul penal, pe lângă funcționarii publici, definiți la art. 175 din Codul penal, și persoanele prevăzute la art. 308 alin. (1) din acest cod, cu diferența de regim sancționator prevăzută la art. 308 alin. (2) din Codul penal.
Art. 175 alin. (2) din Codul penal asimilează, sub aspectul tratamentului penal, cu funcționarii publici persoanele care exercită un serviciu de interes public pentru care au fost învestite de autoritățile publice sau care sunt supuse controlului ori supravegherii acestora cu privire la îndeplinirea respectivului serviciu public. Cu titlu de exemplu, intră în această categorie profesii precum notarii publici și lichidatorii judiciari, întrucât aceștia au fost învestiți de o autoritate publică în vederea exercitării unui serviciu public sau sunt supuși controlului ori supravegherii unei autorități publice cu privire la îndeplinirea respectivului serviciu public. În atare situație apreciem că nu este necesară modificarea textului de lege în forma propusă și menținerea reglementării în uz, mult mai actuală intereselor generale ale societății.

8) Cu privire la introducerea aliniatului 3) al art. 290 din Codul de procedură penală, în sensul „limitării formulării denunțului la o perioadă de 6 luni de la data săvârșirii faptei, apreciindu-se ca fiind lipsit de eficiență juridică”, o apreciem ca fiind excesivă.
Nu se justifică limitarea depunerii denunțului într-un anumit termen; mai mult, legiuitorul a urmărit chiar să incrimineze nedenunțarea unor infracțiuni (art. 266 C.p. și art. 410 C.p.), iar textul nou introdus nu este în acord cu prevederile din Codul penal; motivele pentru care o persoană nu formulează un denunț pot fi diverse; de asemenea este posibil ca fapta să fie cunoscută de către denunțător după acest termen de 6 luni – situație nereglementată de textul menționat.
Depunerea denunțului în termen de 6 luni la organul de urmărire penală competent nu constituie un criteriu obiectiv și rezonabil, așa încât nu justifică aplicarea unui tratament juridic diferențiat denunțătorilor sub acest aspect.
Deși completările aduse reglementării denunțului sunt situate în Codul de procedură penală, acestea reprezintă o normă de drept penal, deoarece au efecte în planul răspunderii penale. Stabilirea unui termen în care denunțul trebuie formulat și a necesității depunerii lui la organul de urmărire penală competent vor afecta în mod substanțial comportamentul subiecților de drept penal. Este cunoscut faptul că, mai ales în materia infracțiunilor de serviciu, o persoană s-ar putea afla în situația de a se teme să formuleze denunț împotriva unui superior cât timp acesta din urmă se află în funcție. De asemenea, nu trebuie omisă împrejurarea că lipsirea de efectele juridice prevăzute de lege care conduc la înlăturarea răspunderii penale va descuraja infractorii să depună denunțuri peste termenul de 6 luni, ceea ce ar conduce la îngreunarea sau zădărnicirea descoperirii unor infracțiuni. Nu în ultimul rând, trebuie subliniat că vor exista dificultăți pe care le-ar întâmpina un participant la săvârșirea infracțiunii (complice, instigator) în a determina momentul săvârșirii faptei (momentul acțiunii autorului) și și organul de urmărire penală competent.
Modificările propuse vor îngreuna extrem de mult descoperirea faptelor de corupție săvârșite anterior lunii iulie a anului 2016, ceea ce echivalează cu o dezincriminare de facto a acestor fapte.
În nota de fundamentare și în expunerea de motive nu e indicat nici un argument care să justifice o asemenea modificare.
În legislația română, cauza de nepedepsire a denunțătorului pentru infracțiunile de corupție e o instituție tradițională, în vigoare în mod neîntrerupt din 1936. Întrebarea firească este: ce s-a schimbat între timp? De ce vrea Statul român sa renunțe la un instrument care s-a dovedit eficient? În foarte puține cauze, denunțătorii anunță organele de urmărire penală imediat după consumarea infracțiunii, deoarece la acel moment sunt mulțumiți de folosul primit în schimb.
Din practică, s-a constatat că, denunțurile se înregistrează când apar neînțelegeri între participanții la infracțiune sau când aceștia doresc să profite de cauze de reducere a pedepselor. Nu se explică rațiunea pentru care se dorește protejarea celor care au luat mită si garantarea faptului că, după trecerea a 6 luni nu mai pot fi trași la răspundere.

Noua formă de reglementare propusă nu corespunde realităților sociale de prevenire a faptelor de corupție pentru că prin lipsirea de eficiență juridică a denunțului după împlinirea termenului propus se realizează în mod real o protejare a persoanelor fizice și juridice de la efectul aplicării legi penale. Practic se încalcă principiul constituțional al înfăptuirii justiției astfel cum este reglementat de dispozițiile art. 124 din Constituție, se obstrucționează bunul mers al actului de justiție. Astfel, persoanele care au săvârșit fapte de natură penală vor fi ocrotite prin noua reglementare de tragere la răspundere penală și sancționarea lor penală.
Interesul unui stat de drept este ca o persoana care a săvârșit o infracțiune să fie identificată, judecată, condamnată și să-și execute pedeapsa. Obiectul urmăririi penale, potrivit art. 285 Cod procedură penală, este acela de identificare a persoanelor care au săvârșit infracțiuni, text de lege înfrânt de modificarea legislativă propusă.
Totodată, propunerea de modificare legislative vine în contradicție cu voința legiuitorului de a califica imprescriptibile anumite infracțiuni de o gravitate deosebită, a căror cercetare ar fi exlclusă, contrar legislației internaționale, în materia genocidului, crimelor contra umanității (art. 153 Cod procedură penală).
Din considerente ce țin de scopul procesului penal, denunțul invalid formulat, conform proiectului, ar trebui să poată fi valorioficat judiciar pe calea unei sesizări din oficiu de către organul judiciar.
În legislațiile penale europene, denunțul nu este condiționat formal de nicio limită temporală (art. 158 din Codul de procedură penală german, art. 200-203 CPP austriac, art. 323bis din Codicele penal italiat, art. 721-3, art. 128-32, art. 414-2, art. 422-2 din CPP francez).

Prin reglementarea propusă se împiedică cu bună știință activitatea judiciară, rolul Ministerului Public într-o societate democratică, ca fiind acela de a apăra interesele generale ale socității, ordinea de drept, precum și drepturile și libertățile cetățenilor.

II. Referitor la proiectul de O.U.G. pentru grațierea unor pedepse

1) Guvernul nu poate dispune grațierea colectivă
Singura autoritate care poate să decidă grațierea colectivă este Parlamentul României, întrucât grațierea colectivă formează obiectul legilor organice (conform dispozițiilor art. 73 alin. 3 lit. i din Constituția României¹) iar legea specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe poate viza numai domenii care nu fac obiectul legilor organice (potrivit art. 115 alin. 1 din Constituția României²). Mai mult, actul normativ, în întregul său, instituie privilegii și este discriminatoriu, fără nicio justificare obiectivă, încălcându-se dispozițiile art. 16 din Constituția României privind egalitatea în drepturi, nu urmează rațiunea legilor de grațiere anterioare (Legea nr. 137/1997 și Legea nr. 543/2002), singura concluzie plauzibilă fiind aceea că scopul său este favorizarea anumitor persoane condamnate.

2) Se încalcă disp. art. 115 din Constituție privind delegarea legislativă
Art. 115 alin. 1 din Constituție prevede că Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.
Or, conform art. 73 alin. 3 lit. i) din Constituție, acordarea grațierii colective se reglementează prin lege organică.
Mai mult, alin. 4 al art. 115 din Constituție arată că Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată.
În consecință, acordarea grațierii nu poate face obiectul ordonanței de urgență.

3) Se încalcă disp. art. 73 alin. 3 lit. i) din Constituție privind felul actului de grațiere colectivă
Potrivit art. 73 alin. 3 lit. i) din Constituție, acordarea grațierii colective se reglementează prin lege organică.
În același sens sunt și dispozițiile art. 2 din Legea nr. 546/2002 privind grațierea și procedura acordării grațierii, care statuează că grațierea colectivă poate fi acordată, de către Parlament, prin lege organică.
Precedentele acte de grațiere au fost legi: Legea nr. 137/1997 și Legea nr. 543/2002.

4) Dispozițiile actului normativ excedează motivelor notei de fundamentare
În Secțiunea a 2-a din nota de fundamentare, intitulată „motivul emiterii actului normativ” se analizează doar situația suprapopulării penitenciarelor, inculsiv prin prisma jurisprudenței C.E.D.O. în materie, rezultând că se pune problema doar a pedepsei închisorii cu executare în detenție.
Cu toate acestea, actul de grațiere ar fi incident și în situația altor forme de individualizare a modului de executare a pedepsei închisorii, așa cum se prevede în mod expres la art. 1 alin. 2 și art. 5 alin. 2.

5) Adoptarea unei astfel de ordonanțe de urgență nu este necesară în raport de situația actuală din penitenciare;
– în raport de scopul declarat al proiectului menționat, un astfel de act normativ nu ar conduce la diminuarea populației din penitenciare, având în vedere că, potrivit raportului al activitate al Administrației Naționale a Penitenciarelor pe anul 2015, persoanele care execută pedepse aplicate pentru infracțiuni contra patrimoniului reprezintă aproximativ 50% din această populație, în condițiile în care respectivele persoane sunt exceptate de la grațiere;
– în schimb, nu sunt exceptate de la grațiere persoanele condamnate pentru infracțiuni asimilate celor de corupție, în condițiile în care persoanele condamnate pentru comiterea infracțiunilor de corupție reprezintă aproximativ 1% din populația penitenciarelor, ceea ce nu ar conduce la o decongestionare a sistemului penitenciar;
– de asemenea, nu sunt exceptate de la grațiere persoanele condamnate pentru infracțiuni de evaziune fiscală prevăzute de art. 8 și art. 9 din Legea nr. 241/2005, care, în decursul timpului, au produs importante consecințe negative asupra bugetului de stat, fiind calificate, ca și infracțiunile de corupție, drept amenințări la adresa siguranței naționale.

6) Motivul emiterii ordonantei – „starea penitenciarelor” nu justifică extinderea efectelor grațierii asupra pedeapselor cu amenda, pedepselor suspendate condiționat sau sub supraveghere.

7) Pragul de 5 ani închisoare pentru pedepsele propuse spre grațiere este unul nejustificat de larg, inclusiv în raport de nivelul mediu al pedepselor cu închisoare cu executare dispuse în mod definitiv de instanțele penale.

8) Fără o justificare obiectivă, dispozițiile art. 2 se aplică tuturor infracțiunilor (inclusiv celor exceptate de la grațiere, prin art. 3 alin. 4), deci și celor de violență, viol, corupție, etc., nefiind impusă nici obligația achitării prejudiciului în termen de 1 an, sub sancțiunea revocării grațierii. Drept urmare, persoanele în vârstă de peste 60 de ani sunt grațiate în parte indiferent de faptele comise, fără a le fi impusă obligația acoperirii prejudiciului, indiferent de starea lor materială (pot deține averi semnificative).
Legea nr. 137/1997, care prevedea dispoziții oarecum similare, excepta de la grațiere anumite fapte, excepțiile fiind valabile și în cazul celor care, la data intrării în vigoare a prezentei legi, au împlinit vârsta de 60 de ani, femeilor gravide sau care au copii până la 2 ani.
Ar trebui ca inclusiv persoanele prevăzute la art. 2 să nu beneficieze de grațiere dacă au comis fapte exceptate de la grațiere.

9) Actul de grațiere se aplică și în cazul infracțiunilor asimilate infracțiunilor de corupție
Potrivit art. 3 alin. 4 lit. B pct. 3, nu beneficiază de prevederile art. 1 cei care au săvârșit infracțiunile prevăzute de art. 5 alin. 1 și 3 din Legea nr. 78/2000.
Per a contrario, cei care au săvârșit infracțiunile prevăzute de art. 5 alin. 2 din Legea nr. 78/2000 beneficiază de prevederile art. 1.

10) Categoriile de infracțiuni de la art. 4 alin. 3 sunt exceptate doar de la grațierea totală, nu și de la grațierea parțială.
Categoriile de infracțiuni de la art. 4 alin. 3 sunt exceptate doar de la grațierea totală, prevăzută la art. 1, nu și de la grațierea parțială, prevăzută de art. 2.
Așadar, beneficiază de clemență și infractori periculoși, deoarece grațierea parțială nu se acordă în mod condiționat de săvârșirea unor tipuri de infracțiuni.

11) Sunt grațiate toate pedepsele cu amendă, fără a se stabili un plafon maxim, așa cum se stabilește în cazul pedepselor cu închisoarea, ceea ce înseamnă că voința politică este de a se renunța la executarea pedepselor pecuniare indiferent de cuantumul lor – acestea sunt aplicate în special persoanelor juridice, pentru evaziune fiscală, infracțiune care nu este exceptată de la grațiere.
Una dintre prioritățile Ministerului Public, inclusiv din perspectiva recuperării prejudiciilor (condiționalitate MCV) este tragerea la răspundere penală a persoanei juridice – nu există nicio rațiune umanitară pentru grațierea pedepselor aplicate persoanelor juridice.
Pedeapsa cu amenda este singura pedeapsa principala ce se aplica persoanei juridice și executarea ei nu are legătură cu „starea penitenciarelor”.
Dimpotriva, întrucât art 3 alin 4 nu excepteaza evaziunea fiscala prevăzuta de art 9 de la beneficiul gratierii iar persoanele juridice sunt preponderent condamnate pentru aceste infracțiuni, propunerea legislativa este o încurajare a acestui fenomen, contrar obiectivelor asumate de România în domeniile prioritare. Raționamentul este valabil și pentru persoanele fizice condamnate pentru evaziune.
Mai mult, grațierea condiționată de achitarea prejudiciului de la art. 3 alin. 2 nu vizează persoane juridice și nici pedepsele neprivative de libertate, preponderente în totalul condamnările.

12) Dispozițiile art. 2 nu conțin mențiuni cu privire la momentul la care condițiile personale trebuie îndeplinite, ceea ce va produce confuzie și va da naștere unor interpretări neunitare – trebuia inclusă o dispoziție în sensul că grațierea parțială este incidentă în cazul celor care îndeplineau condițiile speciale (vârstă, boală, stare de gravidie, copii în întreținere…) la data intrării în vigoare a actului de grațiere.³

13) Dispozițiile art. 2 din proiectul de OUG nu se justifică, având în vedere că legiuitorul a reglementat deja situațiile în care persoana condamnată a împlinit vârsta de 60 de ani, are în întreținere copii minori sau suferă de afecțiuni medicale, prin instituția liberării condiționate, respectiv a amânării executării pedepsei / întreruperii executării pedepsei (art. 99 și următoarele din Codul penal; art. 589 și următoarele din Codul de procedură penală; art. 592 și următoarele din Codul de procedură penală).

14) Se impunea ca achitarea prejudiciului (și executarea măsurilor de confiscare specială și extinsă) să fie o condiție prealabilă grațierii.
Este injustă – chiar și în raport doar cu grațierea vizată prin art. 1 din proiectul de OUG, dar mai ales generic în raport de interesul social general – necondiționarea de achitarea despăgubirilor inclusiv a grațierilor parțiale acordate condamnaților vizați în condițiile art. 2 lit. a și b din proiectul de OUG.
În art. 4 se face referire și la celelalte sancțiuni cu caracter administrative, desi acestea nu formează obiectul grațierii – nu sunt menționate în art.1 (cum de altfel nici măsurile educative nu sunt grațiate).

15). Nu sunt exceptate de la grațiere – fără nicio rațiune obiectivă:
– Lovirile sau vătămările cauzatoare de moarte (exceptate prin Legea nr. 137/1997 și Legea nr. 543/2002)
– Delapidarea (exceptată prin legile de grațiere anterioare)
– Abuzul în serviciu, chiar dacă a produs consecințe deosebit de grave (anterior, abuzul în serviciu în formă calificată era exceptat)
– Conflictul de interese
– Infracțiunile de corupție comise de alte persoane prevăzute de art. 308 C.p.
– Infracțiunile de corupție comise de membrii instanțelor de arbitraj sau de funcționari străini (art. 293 și 294 C.p.)

16) Toate persoanele condamnate pentru comiterea unor infracțiuni asimilate celor de corupție, prevăzute de 10 – 13 din Legea nr. 78/2000 în vigoare (printre care și cea de folosire a influenței ori a autorității în scopul obținerii pentru sine ori pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite, comisă de o persoană care îndeplinește o funcție de conducere într-un partid – art.13).
Nu sunt exceptate tocmai infracțiunile de evaziune fiscală propriu-zise, cele mai grave, care formează obiectul majorității cauzelor instrumentate de organele judiciare, respectiv cele prevăzute de art. 9 din Legea nr. 241/2005.
Sunt exceptate de la grațiere faptele puțin grave, prev. de art. 3-5 și 7 alin.1 din Legea nr. 241/2005- fapta de a nu se reface evidența contabilă distrusă, refuzul de a se supune controlului fiscal, deținerea fără drept a formularelor fiscale cu regim special, însă sunt grațiate, indiferent de cuantumul prejudiciului cauzat și indiferent dacă a fost sau nu acoperit la momentul constatării grațierii: rambursarea ilegală de TVA (încadrată în art.8 din lege); ascunderea bunului ori a sursei impozabile sau taxabile; omisiunea, în tot sau în parte, a evidențierii, în actele contabile ori în alte documente legale, a operațiunilor comerciale efectuate sau a veniturilor realizate; evidențierea, în actele contabile sau în alte documente legale, a cheltuielilor care nu au la bază operațiuni reale ori evidențierea altor operațiuni fictive (art.9 alin.1 lit.a-c), pedepsite cu închisoarea de la 2 ani la 8 ani și interzicerea unor drepturi, în forma simplă, limitele de pedeapsă fiind majorate cu 5 ani, respectiv 7 ani, în situația în care prejudiciul este mai mare de 100.000 euro, respectiv 500.000 euro.
Includerea evaziunii fiscale printre infracțiunile grațiabile și posibilitatea grațierii pedepselor neprivative de libertate aplicate pentru fraudarea bugetului Uniunii Europene conduc la concluzia lipsei de interes pentru protejarea bugetului intern, singura sursă de modificare a stării penitenciarelor dar și a bugetului general UE, în dezacord cu politicile penale ale României.

Concluzia este că inițiatorul prezentului act normativ nu are printre priorități combaterea evaziunii fiscale, având în vedere că aplicarea de sancțiuni disuasive și efective (cu executare) este una dintre condițiile esențiale pentru atingerea acestui obiectiv.

ART. 115 Delegarea legislativă
(1) Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.

³Spre exemplu – Art. 1 din Legea nr. 137/1997
Se graţiază în întregime:
a) pedepsele cu închisoare până la 2 ani inclusiv, precum şi pedepsele cu amendă până la 10.000.000 lei inclusiv, aplicate de instanţele de judecată;
b) pedepsele cu închisoare până la 5 ani inclusiv, aplicate celor care, la data intrării în vigoare a prezentei legi, au împlinit vârsta de 60 de ani, femeilor gravide sau care au copii până la 2 ani.