Iohannis sesizează CCR

Preşedintele Klaus Iohannis a trimis Curţii Constituţionale, vineri, o sesizare de neconstituţionalitate asupra Legii pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.

La data de 26 martie 2018, Parlamentul României a transmis Președintelui României, în vederea promulgării Legea pentru modificarea și completarea Legii administrației publice locale  nr. 215/2001 și a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali. Prin conținutul normativ, legea menționată contravine normelor și principiilor constituționale și încalcă prevederile art. 1 alin. (3) și (5), ale art. 16 alin. (1) și (2), ale  art. 121 alin. (1) și (2), precum și pe cele ale art. 122 alin. (2) din Constituție pentru motivele prezentate mai jos.

I. Legea pentru modificarea și completarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001 și a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali încalcă dispozițiile art. 1 alin. (5), ale art. 121 alin. (1) și (2) și ale art. 122 alin. (2) din Constituție

1. Art. II pct. 5 din legea supusă controlului de constituționalitate modifică art. 10 din Legea nr. 393/2004, potrivit căruia: „la prima ședință a consiliului local sau județean, indiferent de tipul acesteia, președintele de ședință ia act de această împrejurare, care se consemnează în procesul-verbal, după care primarul, respectiv președintele consiliului județean înaintează instanței competente solicitarea pentru validarea altui consilier”.

În forma actuală a Legii nr. 393/2004, consiliul local, respectiv consiliul județean, la propunerea președintelui de ședință, respectiv a președintelui consiliului județean, adoptă o hotărâre prin care se ia act de demisia consilierului și declară locul respectiv vacant. Spre deosebire de aceste dispoziții, în noua redactare se prevede că, deși președintele de ședință ia act de demisia consilierului local, primarul – autoritate executivă – înaintează instanței competente solicitarea pentru validarea altui consilier local.

Conform art. 121 alin. (1) și (2) din Constituție, autoritățile administrației publice prin care se realizează autonomia locală în comune și orașe sunt consiliile locale alese și primarii aleși. Consiliile locale și primarii funcționează, în condițiile legii, ca autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și orașe. Cele două autorități au însă un rol diferit. Astfel, în vreme ce primarul este o autoritate executivă, consiliul local este o autoritate deliberativă, ambele funcționând ca autorități administrative autonome, distincte, motiv pentru care aspectele ce țin de structura și componența consiliului local – inclusiv procedura pentru sesizarea instanței cu privire la validarea unui consilier – nu pot fi lăsate exclusiv la aprecierea primarului. Din această perspectivă, considerăm că atribuția primarului de a sesiza instanța pentru validarea unui alt consilier, prevăzută la  art. II pct. 5 al legii criticate încalcă dispozițiile art. 1 alin. (5) raportat la art. 121 alin. (1) și (2) din Constituție.

Totodată, sintagma „înaintează instanței competente solicitarea pentru validarea altui consilier” este imprecisă, neclară, de natură să genereze impredictibilitate în aplicarea legii. Din formularea acestui text de lege nu rezultă cu claritate care sunt criteriile pentru stabilirea consilierului a cărui validare este solicitată, existând riscul de a fi afectată reprezentarea proporțională în consiliul local/județean rezultată din alegeri, întrucât nu este clar dacă noul consilier a cărui validare se solicită este primul supleant din aceeași formațiune politică care a deținut mandatul rămas vacant sau o altă persoană de pe lista de supleanți, desemnată în mod discreționar de primar.

Conform art. 100 alin. (33) din Legea nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale: „Candidații înscriși în liste, care nu au fost aleși, sunt declarați supleanți în listele respective. În caz de vacanță a mandatelor de consilieri aleși pe liste de candidați, supleanții vor ocupa locurile devenite vacante, în ordinea în care sunt înscriși în liste dacă, până la data validării mandatului pentru ocuparea locului vacant, partidele politice sau organizațiile cetățenilor aparținând minorităților naționale din partea cărora au candidat supleanții confirmă în scris, sub semnătura conducerilor județene ale partidelor politice sau ale organizațiilor cetățenilor aparținând minorităților naționale, că supleanții fac parte din partidul politic respectiv sau din organizația cetățenilor aparținând minorităților naționale”.

Din această perspectivă, sintagma „solicitarea pentru validarea altui consilier” din cuprinsul art. II pct. 5 din legea criticată nu se corelează cu art. 100 alin. (33) din Legea nr. 115/2015 și în consecință sunt încălcate dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție în componenta referitoare la calitatea legii, prin raportare la art. 121 alin. (1) și art. 122 alin. (2) din Constituție referitoare la autoritățile comunale și orășenești și la consiliul județean.

2. La art. II pct. 6 al legii deduse controlului de constituționalitate se prevede că art. 12 din Legea nr. 393/2004 se abrogă. Menționăm că art. 12 din Legea nr. 393/2004 reglementează procedura potrivit căreia consiliul local sau consiliul județean, după caz, ia act de situația de încetare înainte de termen a mandatului consilierilor locali sau a consilierilor județeni și declară vacant/e mandatul/mandatele respectivului/respectivilor consilier/consilieri. De asemenea, același articol reglementează și procedura potrivit căreia prefectul ia act de pierderea calității de membru al partidului politic sau al organizației minorităților naționale pe a cărei listă a fost ales un consilier local sau județean și declară vacant mandatul consilierului în cauză – pentru situația de încetare înainte de termen a mandatului consilierilor locali sau județeni, prevăzută la art. 9 alin. (2) lit. h1) din Legea nr. 393/2004.

Coroborând această intervenție legislativă, de abrogare, cu celelalte modificări operate la art. II pct. 3 – 5, rezultă că prin legea dedusă controlului de constituționalitate s-a eliminat instituția juridică a declarării vacanței mandatului de consilier local/județean ca urmare a constatării unui caz de încetare înainte de termen a respectivului mandat, respectiv procedura de validare a unui nou consilier local/județean în locul celui căruia i-a încetat mandatul. Prin urmare, din analiza sistematică a modificărilor operate de legiuitor la art. II pct. 3-5 și art. II pct. 6 rezultă că în toate cazurile de încetare înainte de termen a calității de consilier local/ județean prevăzute la art. 9 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, cu excepția demisiei, cazul de încetare de drept a calității de consilier local/județean se constată de judecătoria, respectiv tribunalul în raza căruia se află unitatea administrativ-teritorială, la sesizarea primarului ori, după caz, a președintelui consiliului județean sau a oricărui consilier.

Însă, constatarea cazului de încetare de drept a calității de consilier local/județean, constatarea vacanței mandatului de consilier local/județean, respectiv validarea unui alt consilier local/județean în locul consilierului pentru care a încetat de drept mandatul sunt operațiuni juridice distincte, care dau sens principiului legalității în exercitarea calității de consilier local/județean, respectiv în realizarea competențelor unor organe colegiale de rang constituțional. Constatarea cazului de încetare de drept a calității de consilier local/județean presupune o verificare a situației de fapt și de drept, în timp ce constatarea vacanței mandatului de consilier local/județean presupune o decizie de natură juridică, prin care se constată că un anumit mandat nu mai este ocupat de o anumită persoană pentru care s-a constatat în prealabil că nu mai îndeplinește condițiile legale de ocupare a respectivului mandat. Totodată, validarea unui nou consilier local/județean reprezintă tot o decizie de natură juridică prin care o nouă persoană dobândește în mod legal competența de a exercita mandatul respectiv, aspect care atrage după sine un set de atribuții și obligații stabilit la nivel legal.

Din acest motiv, considerăm că prin eliminarea etapei constatării vacanței mandatului și a validării noului consilier legea criticată consacră un vid legislativ de natură să conducă la încălcarea prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (5) în componenta privind claritatea legii și securitatea raporturilor juridice prin raportare la prevederile art. 121 alin. (1) și (2) și art. 122 alin. (2) din Constituție. În ceea ce privește cazul special al demisiei, art. II pct. 5 din legea criticată prevede că președintele de ședință ia act de demisia consilierului local/județean, după care, primarul, respectiv președintele consiliului județean înaintează instanței competente solicitarea pentru validarea altui consilier. În acest caz specific, lipsește procedura de constatare a vacanței mandatului de consilier local/județean, aspect care trebuie la rândul său apreciat prin prisma argumentelor de mai sus.

II. Legea pentru modificarea și completarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001 și a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali încalcă dispozițiile art. 1 alin. (3) și alin. (5), ale art. 11 alin. (1) și ale art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție

La art. II pct. 7 din legea criticată se modifică partea introductivă a alin. (2) al art. 15 din Legea nr. 393/2004 în sensul că președintele consiliului județean este eliminat de la aplicarea prevederilor privind cauzele de încetare de drept a mandatului, înainte de expirarea duratei normale a acestuia.

Conform art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, cauzele de încetare de drept a mandatului, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, sunt următoarele: demisie; incompatibilitate; schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială; condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate; punerea sub interdicție judecătorească; pierderea drepturilor electorale; pierderea, prin demisie, a calității de membru al partidului politic sau al organizației minorității naționale pe a cărei listă a fost ales; deces.

Față de dispozițiile legale menționate, considerăm că prin modificarea operată la art. II pct. 7 se creează un vid legislativ cu privire la mandatul de președinte al consiliului județean, autoritate executivă la nivel județean, de natură să încalce dispozițiile art. 1 alin. (5) prin raportare la art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție, întrucât se creează pentru președintele consiliului județean un privilegiu prin raportare la primari, consilieri locali și consilieri județeni (toți făcând parte din categoria juridică a aleșilor locali).

Totodată, chiar dacă a obținut mandatul ca urmare a faptului că a fost validat în prealabil în calitate de consilier județean, nu se poate invoca faptul că președintelui consiliului județean i se aplică cazurile de încetare de drept a mandatului, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, aplicabile consilierilor județeni. Președintele consiliului județean este o autoritate publică locală cu rol executiv, distinctă de consiliul județean, autoritate publică locală cu rol deliberativ.

Mai mult, cauzele de încetare de drept a unui mandat se referă la situații de fapt și de drept care au intervenit în exercitarea respectivului mandat, ca atare este fundamental ca pentru președintele consiliului județean să fie prevăzute distinct cauzele de încetare de drept a mandatului înainte de termen față de cauzele de încetare de drept a mandatului consilierilor județeni.

Întrucât printre cauzele de încetare de drept a mandatului de președinte al consiliului județean, legea în vigoare are în vedere: incompatibilitatea; condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate; punerea sub interdicție judecătorească sau pierderea drepturilor electorale, eliminarea președintelui consiliului județean din cuprinsul art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 contravine dispozițiilor art. 1 alin. (3) și ale art. 11 alin. (1) din Constituție, așa cum au fost dezvoltate în jurisprudența Curții Constituționale în materia integrității în exercitarea funcțiilor și demnităților publice. Astfel, Curtea Constituțională a precizat că exercitarea funcțiilor și demnităților publice trebuie să se realizeze în coordonatele statului de drept: „Statul de drept presupune, pe de o parte, capacitatea acestuia de a asigura cetățenilor servicii publice de calitate și de a crea premisele pentru încrederea cetățenilor în instituțiile și autoritățile publice. Aceasta presupune obligația statului de a impune standarde etice și profesionale în special celor chemați să îndeplinească activități ori servicii de interes public și, cu atât mai mult, celor care înfăptuiesc acte de autoritate publică, adică pentru acei agenți publici sau privați care sunt învestiți și au abilitarea de a invoca autoritatea statului în îndeplinirea anumitor acte sau sarcini. Statul este dator să creeze toate premisele – iar cadrul legislativ este una dintre ele – pentru îndeplinirea funcțiilor statului de către profesioniști care îndeplinesc criterii profesionale și de probitate morală” (Decizia nr. 258/2016 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9 alin. (2) și alin. (3) raportat la art. 10 din Legea nr. 241/2005 pentru prevenirea și combaterea evaziunii fiscal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 638 din 19 august 2016).

III. Legea pentru modificarea și completarea Legii administrației publice locale  nr. 215/2001 și a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali încalcă dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție

Unele dintre dispozițiile legii deduse controlului de constituționalitate nu respectă exigențele impuse de art. 1 alin. (5) din Constituție în dimensiunea sa referitoare la calitatea legii, așa cum a fost dezvoltată în jurisprudența Curții Constituționale. În acest sens, Curtea a reținut că potrivit art. 8 alin. (4) teza întâi din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative „textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent și inteligibil, fără dificultăți sintactice și pasaje obscure sau echivoce”, iar potrivit art. 36        alin. (1) din aceeași lege „actele normative trebuie redactate într-un limbaj și stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar și precis (…)”. Deși normele de tehnică legislativă nu au valoare constituțională, prin reglementarea acestora legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea și coordonarea legislației, precum și conținutul și forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislații care respectă principiul securității raporturilor juridice, având claritatea și previzibilitatea necesară.

1. Art. I pct. 2 din legea supusă controlului de constituționalitate introduce o nouă literă, lit. k), la art. 1 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, prin care se definește „calculul cvorumului”; astfel, „în toate situațiile prevăzute de prezenta lege, la calcularea cvorumului se va lua în considerare primul număr natural mai mare decât numărul rezultat din calcul”. Calculul cvorumului implică o operațiune, iar nu rezultatul acesteia, ce are în vedere stabilirea iar nu calculul cvorumului.  Din această perspectivă, considerăm că prevederile art. art. I pct. 2 sunt neclare întrucât definiția are în vedere stabilirea iar nu calculul cvorumului, fiind astfel încălcate exigențele impuse de art. 1 alin. (5) din Constituție.

2. Conform art. I pct. 4 și pct. 10 al legii criticate – ce modifică art. 30 și art. 90 din Legea nr. 215/2001 – atât constituirea consiliului local, cât și constituirea consiliului județean se realizează în termen de 30 de zile de la data alegerilor locale. Totodată, conform art. I pct. 3 și art. I pct. 9 – ce introduce un nou articol, art. 291, respectiv modifică art. 89, ambele din Legea nr. 215/2001 – termenul de validare a mandatelor consilierilor locali și județeni este de 10 zile de la data alegerilor. Hotărârea de validare a mandatelor consilierilor locali și județeni pronunțată de judecătorie sau tribunal, după caz, este supusă apelului în termen de 5 zile de la pronunțare. În lipsa unui termen în cadrul căruia instanța ierarhic superioară să soluționeze calea de atac, se poate ajunge la situația în care să nu poată fi respectat termenul de 30 de zile de la data alegerilor stabilit pentru constituirea consiliului local/consiliului județean. Într-o astfel de ipoteză, prefectul – responsabil pentru convocarea consilierilor validați de instanță – se va afla în imposibilitate de a respecta termenul de 30 de zile pentru constituirea consiliilor locale/județene, acestea neputând fi constituite în lipsa a cel puțin două treimi din numărul de mandate de consilieri validate de instanțe. În vederea respectării termenelor stabilite de legiuitor pentru constituirea consiliilor locale/județene, era necesară corelarea acestor dispoziții și introducerea unui termen de soluționare a apelului de către instanța competentă.

3. Art. II pct. 1 al legii supusă controlului de constituționalitate modifică alin. (2) al art. 6 din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali stabilind că „validarea mandatului de consilier local și de primar se face de judecătoria în raza căreia se află unitatea administrativ teritorială”.

În opinia noastră, în ceea ce privește materia validării mandatului primarului soluția legislativă nou-introdusă nu se corelează cu dispoziții cuprinse în alte acte normative, în ceea ce privește termenele. Astfel, potrivit art. 58 alin. (1) din Legea nr. 215/2001: „validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data desfășurării alegerilor, în camera de consiliu a judecătoriei în a cărei rază teritorială se află comuna sau orașul, de către un judecător desemnat de președintele judecătoriei, după îndeplinirea prevederilor art. 38 alin. (1) și (11) din Legea nr. 334/2006, cu modificările și completările ulterioare”. Totodată, potrivit art. 38 alin. (1) din Legea nr. 334/2006 privind finanțarea activității partidelor politice și a campaniilor electorale: „în termen de 15 zile de la data desfășurării alegerilor, mandatarul financiar este obligat să depună la Autoritatea Electorală Permanentă un raport detaliat al veniturilor și cheltuielilor electorale pentru fiecare partid politic, alianță politică, alianță electorală, organizație a cetățenilor români aparținând minorităților naționale sau candidat independent”.

Or, prevederile nou-introduse prin legea criticată  la art. 6 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 nu asigură respectarea termenului prevăzut la  art. 58 alin. (1) din Legea nr. 215/2001. Astfel, neindicarea în cuprinsul art. 6 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 a unui termen în care instanța să se pronunțe cu privire la validarea mandatului de primar, precum și a unui termen în care să fie soluționată calea de atac, permite ca termenul de 20 de zile în cadrul căruia trebuie realizată validarea primarului să poată fi depășit.

Subliniem că în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a reținut că „inconsecvențe de natură terminologică, omisiuni sau contradicții cu înseși textele legii, apte să creeze incertitudine sub aspectul operațiunilor juridice reglementate, generează o lipsă de coerență, claritate și previzibilitate a normei legale, care este de natură să înfrângă principiul securității juridice, sub aspectul componentei sale referitoare la claritatea și previzibilitatea legii” (Decizia nr. 1/2014 asupra obiecției de neconstituționalitate a Legii privind stabilirea unor măsuri de descentralizare a unor competențe exercitate de unele ministere și organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și a unor măsuri de reformă privind administrația publică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.123 din 19 februarie 2014).

4. Art. II pct. 3 modifică alin. (3) al art. 9 din Legea nr. 393/2004 și prevede: „Încetarea de drept a mandatului de consilier se constantă de către judecătoria, respectiv tribunalul în raza căruia se află unitatea administrativ-teritorială, la sesizarea primarului, ori, după caz, a președintelui consiliului județean sau a oricărui consilier. Hotărârea primei instanțe este definitivă, general obligatorie, executorie și se comunică părților și prefectului.”

Cu privire la forma actuală a art. 9 alin. (3) din Legea nr. 393/2004, Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Decizia nr. 45/2017, a admis pronunțarea unei Hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept și a stabilit că dispozițiile art. 9 alin. (3) și (4) și art. 12 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 se interpretează în sensul că în situația pierderii de către consilierul local sau județean a calității de membru al partidului politic sau al organizației minorităților naționale pe a cărui/cărei listă a fost ales, prefectului îi este recunoscută competența exclusivă de a constata, prin ordin, încetarea mandatului alesului local, înainte de expirarea duratei normale a acestuia, la sesizarea partidului politic sau a organizației cetățenilor aparținând minorităților naționale pe a cărui/cărei listă a fost ales consilierul în cauză. Or, prin prezenta intervenție legislativă se elimină posibilitatea partidului politic sau a organizației cetățenilor aparținând minorităților naționale pe a cărui/cărei listă a fost ales consilierul în cauză de a solicita încetarea de drept a mandatului respectivului ales local în situația pierderii de către acesta a calității de membru al partidului politic sau al organizației minorităților naționale pe a cărui/cărei listă a fost ales.

5. La art. II pct. 8, legea supusă controlului de constituționalitate modifică art. 16 din Legea nr. 393/2004. Textul este neclar, imprecis, încălcând art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă ce prevede: „textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent și inteligibil, fără dificultăți sintactice și pasaje obscure sau echivoce. Nu se folosesc termeni cu încărcătură afectivă. Forma și estetica exprimării nu trebuie să prejudicieze stilul juridic, precizia și claritatea dispozițiilor”. Or, în cazul art. II pct. 8 din legea aflată la promulgare lipsește substantivul, nefiind clar ce constată judecătoria.

Aceleași critici sunt aplicabile și cu privire la dispozițiile  art. II pct. 9 din legea criticată ce modifică art. 17 alin. (1) din Legea nr. 393/2004. Astfel, formularea „președintele de ședință comunică în scris demisia primarului cu secretarul unității administrativ-teritoriale” este neclară. Totodată, sintagma „în vederea sesizării instanței competente” este neclară și imprecisă întrucât nu rezultă scopul sesizării instanței. Acest scop ar putea fi dedus doar prin interpretarea sistematică și cu bună-credință a legii, în sensul în care instanța astfel sesizată ar urma să constate încetarea de drept a mandatului primarului ca urmare a demisiei, potrivit art. 16 modificat la rândul său de această lege.

6. La art. II pct. 10, legea supusă controlului de constituționalitate introduce un nou alineat, alin. (11), la art. 18 din Legea nr. 303/2004 ce prevede că: „viceprimarii, președinții de consilii județene și vicepreședinții consiliilor județene sunt în același timp și consilieri”.